机关各科室、局属各单位：
现将修订后的《行政规范性文件制定管理办法》印发给你们，请遵照执行。
临沂市人力资源和社会保障局
2021年11月15日
（此件主动公开）
（联系科室：政策法规科）
行政规范性文件制定管理办法
第一章 总 则
第一条 为进一步加强行政规范性文件制定和管理工作，提高规范性文件质量，确保行政规范性文件合法有效，促进依法行政，根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》《山东省行政程序规定》《山东省规章和行政规范性文件备案规定》等有关规定等规定，结合我局工作实际，制定本办法。
第二条 本办法所称行政规范性文件，是指市人力资源和社会保障局在法定职权范围内，按照法定程序制定并公开发布的，对公民、法人和其他组织具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用的行政公文。临时机构、议事协调机构、局派出机构和内设机构不得制定规范性文件。
行政规范性文件内容应当符合以下要求：
（一）对公民、法人或者其他组织的权利义务具有直接影响；
（二）适用于不特定的公民、法人或者其他组织；
（三）不是一次性适用，而是在1年以上的时间内，对同类事项可反复适用。
第三条下列文件不属于行政规范性文件：
（一）报告、请示和议案；
（二）内部执行的管理规范、工作制度：包括工作规划、计划、要点、考核、监督检查等文件
（三）商洽性工作函：与其他行政机关之间商洽工作、询问和答复问题的函，以及向有关主管部门请求批准的函等；
（四）对工作进行部署安排或者对下级工作进行指导，且不直接影响公民、法人或者其他组织权利义务的文件；
（五）人事任免决定以及工作表彰、通报；
（六）成立工作领导小组、议事协调机构的通知；
（七）征地补偿、安置方案；
（八）公示办事时间、办事地点等事项的公告或者通知；
（九）会议通知、会议纪要以及讲话材料等；
（十）行业技术标准、技术操作规程；
（十一）对特定人和特定事项发布的通报、通知、批复、公告，或者作出的行政许可、行政处罚、行政确认和其他行政执法决定等法律文书；
（十二）涉密文件；
（十三）对公务员及其他工作人员的人事等方面管理的文件；
（十四）对有关财务工作的格式文本、报表、换机准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件以及下达预算、分配资金、批复项目的文件；
（十五）其他不符合国务院、省政府和市政府相关规定。
对难以确定是否属于行政规范性文件的，由政策法规科请示市司法局予以确认。
第四条 下列文件，按照以下标准认定：
（一）行政机关批转下级行政机关的行政规范性文件，是批转机关的行政规范性文件；政府工作部门经过本级政府同意后以本部门名义发布的行政规范性文件，是部门行政规范性文件。
（二）行政机关原文转发上级行政机关的行政规范性文件，不是本行政机关的行政规范性文件；但转发上级行政机关的行政规范性文件同时提出具体实施措施或补充意见，对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务具有直接影响的，是本行政机关的行政规范性文件。
（三）行政机关对本行政机关行政处罚、行政许可等进行裁量细化量化的规定，是行政规范性文件；但行政机关指导下级行政机关就行政处罚、行政许可等裁量权细化量化作出的规定，不是行政规范性文件。
（四）行政机关为实施专项行动、部署有关工作制定的工作方案，不是规范顶文件；但此类方案的内容如对不特定公民、法人或其他组织的权利义务具有直接影响的，是行政规范性文件。
（五）行政机关的指导意见原则上不是行政规范性文件，但文件内容对不特定的公民、法人或其他组织的权利义务具有直接影响的，是行政规范性文件。
（六）行政机关的批复原则上不是行政规范性文件，但批复的内容对批复机关管辖范围内的同类事项具有普遍适用性，并对不特定公民、法人或其他组织的权利义务具有直接影响的，是行政规范性文件。
（七）关于宣布行政规范性文件继续有效、废止或失效的文件，不是行政规范性文件。
第五条制定行政规范性文件应当坚持以下原则：
（一）职权法定原则。法定职责必须为、法无授权不可为。制定行政规范性文件应当有上位法依据或者法律、法规、规章的授权，在法定职责范围内，按照法定程序作出规定，不得自行创设本部门的行政职权。
（二）权责一致原则。行政规范性文件应当符合《山东省行政程序规定》的要求，内容不得与上位法相抵触，不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法限制或者剥夺行政相对人的合法权益，不得违法增加行政相对人的义务。
（三）民主公开原则。把行政规范性文件制定与推动科学决策、依法行政有机结合起来，建立健全充分反映民意、集中民智的决策机制，促进社会公平正义。
第六条规范性文件可以依次用章、条、款、项、目的形式表述。除内容复杂的外，规范性文件可不分章、节。
第七条 业务科室、单位是行政规范性文件的起草单位，负责行政规范性文件的立项调研、文本起草、征求意见、会签、听证、公平竞争自查、撰写起草说明以及政策解读；政策法规科负责行政规范性文件的合法性审核、公平竞争审查、统一登记、统一编制登记号工作。
第二章 起 草
第八条 制定行政规范性文件，应当深入调查研究，采取书面征求意见、召开座谈会、论证会等多种方式广泛听取有关机关、组织和公民的意见。行政规范性文件草案应当在市政府网站、局门户网站公布，广泛征求相关部门、组织和行政相对人的意见。征求意见时间不少于20日，其中涉及企业等市场主体活动的一般不少于30日。行政规范性文件内容涉及多个科室、单位或者其他部门业务的，起草单位应当送交有关科室、单位或者其他部门会签。
对内容涉及重大公共利益的，可能影响社会稳定的，或者法律、法规、规章规定应当听证的，文件起草单位应当组织听证，做好相关书面记录。
第九条实行规范性文件制定前评估制度。规范性文件出台前，起草单位应根据其制定目的和经济社会发展实际，依照一定的程序、标准和方法，对拟设立的主要制度或政策措施的合法合规、预期效果、可能产生的影响和出台时机等进行调查、分析、评价，对拟制发规范性文件的必要性、可行性和合理性进行全面论证并提出评估意见。
第十条有下列情形之一的，起草单位应当组织进行评估：
（一）涉及公民、法人或其他组织重大利益的；
（二）与企业生产经营活动密切相关的；
（三）社会公众普遍关注或争议较大的；
（四）涉及宏观经济稳定和市场稳定以及重要行业领域重大政策调整的；
（五）其他按规定应当进行评估的。
规范性文件制定前评估结论应当载入规范性文件起草说明，作为制发文件的重要依据。
第十一条 起草行政规范性文件文稿的同时，起草单位应当撰写起草说明，内容包括起草文件的主要依据、必要性和可行性合理性评估论证、要解决的问题、征求意见情况、听证记录、听取公众意见及意见采纳情况、听取有代表的企业和行业协会商会以及律师协会意见的书面记录、对以前规范同类事项行政规范性文件的处理意见。
新行政规范性文件完全替代旧行政规范性文件的，应当在新行政规范性文件中明确废止旧行政规范性文件；新行政规范性文件部分替代旧行政规范性文件的，应当在新行政规范性文件中明确废止旧行政规范性文件中被替代的内容。
第十二条在制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的行政规范性文件时，应当进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争。
起草单位应当对行政规范性文件是否符合公平竞争要求进行自查，并出具公平竞争自查意见。
第十三条行政规范性文件应当载明施行日期，施行日期与公布日期的间隔不得少于30日。但是，行政规范性文件公布后不立即施行将影响法律、法规、规章、上级行政规范性文件执行，或者不利于保障国家安全、公共利益的，可以自公布之日起施行。行政规范性文件公布后立即施行的，起草单位应当作出书面说明，列明立即施行的理由。规范性文件不溯及既往，但法律、法规、规章另有规定的除外。
第三章 合法性审核和公平竞争审查
第十四条在提交局长办公会审议前，起草单位应当将行政规范性文件文稿、上位法依据、起草说明和会签意见等相关材料送政策法规科进行合法性审核和公平竞争审查。
第十五条 政策法规科应当对起草单位送审的行政规范性文件进行登记，载明接收日期，自收到文稿之日起3个工作日内完成合法性审查；对涉及面广、内容复杂需要组织论证的，组织论证时间不计算在合法性审核时限内。
第十六条政策法规科负责对行政规范性文件的制定主体是否合法、是否超越制定机关法定职权、是否违反行政规范性文件制定程序、内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定、是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项，是否增加办理行政许可事项的条件，是否规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容、是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的情形、形式是否合法等进行审查，出具行政规范性文件合法性审核意见。对审核中发现的问题，按照以下原则提出建议：
（一）我局不具有制定该文件的法定权限的，建议不制定该文件；
（二）应当公开征求意见或者组织听证但是尚未实施的，建议退回起草单位补正程序；
（三）文件内容不合法的，提出具体修改意见；
（四）文件内容与现有政策不一致的，提出建议并退回起草单位协调。
第十七条 对涉及市场主体经济活动的行政规范性文件，政策法规科根据国家和省有关要求，按照下列程序进行公平竞争审查：
（一）起草单位出具的公平竞争自查意见，经审查符合公平竞争要求的，出具公平竞争审查意见；
（二）起草单位出具的公平竞争自查意见，经审查违反公平竞争要求的，提出具体修改意见；
（三）起草单位未出具公平竞争自查意见的，建议退回起草单位补正程序。
第十八条起草单位应当根据合法性审核意见或者公平竞争审查意见进行修改或补充。
未经合法性审核、公平竞争审查或者经审查不合法的，不得提交局长办公会审议。
第四章 “三统一”
第十九条 起草单位应当自局领导签发行政规范性文件之日起2个工作日内，将已赋文号的行政规范性文件纸质清样1份和电子文本送政策法规科，由政策法规科编制统一登记号。
规范性文件登记号由三部分组成：第一部分为“LYCR”，即登记机关行政区域英文简称加行政级别英文简称加“R”。第二部分为年份，年份为登记当年的公元年份，以阿拉伯数字全称标识。第三部分为制定机关单位代码和登记流水号，机关单位代码：008；登记流水号为三位阿拉伯数字，每个部门编一组，按登记顺序，每年从“0001”起，末尾不用“号”字；制定单位代码与登记流水号连接，中间不用连接符分隔。三个部分之间各用一个西文字符位的短横杠连接。
印发行政规范性文件时，应当在首页版心左上角第一行顶格用三号黑体字标注登记号。行政规范性文件的发文代字统一为“临人社规”。
第二十条 起草单位应当自行政规范性文件印发之日起2日内，将纸质文本6份、起草说明2份和电子文本1份送政策法规科，政策法规科按照规定及时报送市司法局备案。
未经统一登记、统一编制登记号、统一公布的行政规范性文件无效，不得作为行政管理的依据。
第二十一条 政策法规处每年第一季度对上一年度行政规范性文件“三统一”及备案情况予以通报。
第五章 实施与评估
第二十二条 规范性文件应载明有效期和施行日期，有效期为3年至5年；标注“暂行”、“试行”的规范性文件，有效期为1年至2年。规范性文件应载明“本规定（通知）自××××年××月××日起施行，有效期至××××年××月××日”。有效期届满的，规范性文件自动失效。
第二十三七条 建立规范性文件实施后评估制度。规范性文件实施后，文件起草科室根据其制定目的和经济社会发展实际，依照一定的程序、标准和方法，对其制度规范、实施效果和存在的问题等进行调查、分析、评价，对规范性文件是否需要继续执行、修改、废止进行全面论证并提出评估意见。
第二十四条规范性文件实施后，有下列情形之一的，应当组织进行评估：
（一）依据的法律、法规、规章和政策被修改、废止或实际情况发生重大变化，导致原有规定与之不相适应的；
（二）有效期届满前6个月内的；
（三）拟上升为政府规章或地方性法规的；
（四）公民、法人或其他组织提出较多意见，可能存在合法性、合理性问题的；
（五）人大代表、政协委员提出较多意见的；
（六）人民法院生效裁判文书认定规范性文件不合法并向制定机关提出处理建议的；
（七）制定机关认为应当开展评估的其他情形。
第二十五条 规范性文件实施后评估应当依照合法性、合理性、可操作性、规范性、实效性标准进行。
文件起草科室对规范性文件完成评估后应出具评估报告，规范性文件实施后评估结论应当作为规范性文件继续执行、修改、废止或宣布失效的重要依据。
经过评估，认为需要继续执行、修改、废止或宣布失效的，应严格按照《山东省行政程序规定》《山东省行政规范性文件评估暂行办法》《山东省司法厅关于认真落实<山东省行政规范性文件评估暂行办法>全面做好行政规范性文件评估工作的意见》等有关规定，做好评估后“三统一”和报送备案工作。
第六章 清理与汇编
第二十六条建立规范性文件动态清理制度。根据国家、省部署或经济社会发展需要，按照法定权限和程序，对现行的规范性文件进行全面或专项审查，确实其是否继续有效、修改、废止或宣布失效。规范性文件清理坚持“谁制定谁清理”“谁实施谁清理”，文件起草科室负责具体清理工作。
第二十七条有下列情形之一的，规范性文件应及时修改：
（一）部分内容与法律、法规、规章、上级政策文件规定不一致或相抵触的；
（二）违法设定行政许可、行政处罚、行政强制或违法规定行政收费事项以及其他不得由规范性文件设定的事项的；
（三）违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或增加其义务的；
（四）违反公平竞争审查标准的；
（五）部分内容不适应全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要的；
（六）调整的法律关系已经发生变化的；
（七）部分内容的可操作性不强，需要予以细化和完善的。
（八）其他应予以修改的情况。
第二十八条有下列情形之一的，规范性文件应及时废止或宣布失效：
（一）依据的法律、法规、规章、上级政策文件已被废止或宣布失效的；
（二）主要内容与新制定或修订的法律、法规、规章、上级政策文件相抵触或被其涵盖的；
（三）主要内容不适应全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要的；
（四）调整对象已消失或调整的法律关系发生重大变化的；；
（五）新的规范性文件已取代旧的规范性文件；
（六）其他需要废止或宣布失效的情形。
第二十九条清理后继续有效、决定修改、废止或宣布失效的市政府规范性文件目录应由市政府向社会公布。
清理后继续有效的规范性文件根据需要适时进行汇编。
第七章 附 则
第三十条代市政府起草行政规范性文件代拟稿，参照本办法执行。
第三十一条本办法自印发之日起施行。
附件：
有关文书格式样本
（一）提请制定政府规范性文件请示格式
送审申请书
×××字〔××××〕××号
市司法局：
根据××××，我单位拟制定《×××》，按照《山东省行政程序规定》等文件规定，履行了规范性文件制定相关程序，并经局长（主任）办公会研究讨论通过，拟以市政府（市政府办公室）名义制发，现将该规范性文件送审稿及相关材料送上，请予以合法性审核。
附件：1. 《×××（送审稿）》
2. 起草说明
3. 制定依据
4. 起草部门法制机构合法性初审意见
5. 征求意见情况和意见采纳情况；
6. 部门会签意见
7. 专家论证意见等
临沂市人力资源和社会保障局
×××年××月××日
（联系人：×××，电话：××××××）
（二）政府规范性文件登记编号申请书格式
关于××××登记编号的申请
×××字〔××××〕××号
市司法局：
现将我部门起草的《××××》，按照《山东省行政程序规定》，报请统一登记编号。
附件：1. ××××（文本清样）
2. 政府领导签署办文单
临沂市人力资源和社会保障局
×××年××月××日
（三）规范性文件登记通知书格式
规范性文件登记通知书
×司法登字〔××××〕××号
××（委、办、局）：
你部门报来的《××××》及相关材料，经审查符合要求，根据《山东省行政程序规定》，准予登记。统一登记号为：×××R-年份-单位代码加流水号。
根据《山东省行政程序规定》《临沂市人民政府规范性文件管理规定》等有关要求，“规范性文件施行日期与公布日期的间隔不得少于30日”。
请在印发文件时在文件首页版心左上角第一行顶格用三号黑体字标注登记编号，并在市政府网站、市政府公报统一公布。
司法行政部门（印章）
×××年××月××日
（四）备案报告格式
关于××××的备案报告
××规备字〔××××〕××号
市政府：
现将临沂市人力资源和社会保障局××年××月××日公布，××年××月××日起施行，登记编号LYCR-××××-×××××的《××××》（××〔××〕×号）正式文本、起草说明和合法性审核意见一式二份报请备案。
临沂市人力资源和社会保障局
×××年××月××日
（五）起草说明格式
关于××××的起草说明
现将《××××》(×〔 〕×号)的有关情况说明如下：
一、制定文件的必要性、可行性
包括该文件制定的背景、上级政策文件的要求、拟解决的主要问题等。
二、制定文件的法律法规规章和政策依据
该文件依据《××××》、《××××》等制定。其中涉及到行政许可、行政处罚、行政强制和行政收费等依据作出专门说明。
三、起草过程
包括调研论证、征求意见、协调情况、听证、专家论证、合法性审查、集体讨论决定等过程说明。
四、主要内容或需要说明的问题
五、关于施行日期的说明
该文件的公布日期是××年××月××日，施行日期是××年××月××日（如果该文件公布未满30日即施行应说明理由）。
临沂市人力资源和社会保障局
×××年××月××日
（六）评估报告（参考模板）
关于对《××××》的前（后）评估报告
一、评估工作的基本情况
1、评估目的/原因
2、评估对象基本情况
3、评估过程（评估方案制定、调查研究论证等情况）
二、评估内容分析和依据
（一）前评估
1、文件制定的必要性
2、文件制定的依据（合法性）
3、文件制定的预期效果、可能产生的影响和出台时机（可行性、合理性）
4、各方意见及其采纳情况
（二）后评估
1、文件的合法性和规范性
2、文件实施情况及效果（合理性、可操作性、实效性）
3、各方意见及采纳情况
4、存在的问题
三、评估结论和意见建议
1、评估结论（建议继续执行、修改、废止或宣布失效）
2、对问题和风险的对策建议
四、其他需要说明的问题
五、评估人员签名、评估单位盖章
（七）合法性审核意见格式
关于××××的合法性审核意见
市政府：
临沂市人力资源和社会保障局起草的《××××××》，已经我局政策法规科合法性审核，现将有关情况报告如下：
一、审核过程
对审核过程和所做的工作进行描述。
二、合法性审核情况
1. 需对制定主体、权限、程序、内容、形式等方面是否合法逐一作出审核确认。
2. 具体规定不合法的，提出明确意见，同时注明依据。
临沂市人力资源和社会保障局
×××年××月××日
